Da anni si osserva nella Pubblica Amministrazione (PA), un sistema discriminatorio inverso: il personale progredisce di carriera meramente per anzianità di servizio, in taluni casi anche senza laurea, mentre quest’ultima è necessaria per l’accesso dall’esterno. Questo sistema limita anche le progressioni di carriera orizzontali: i dipendenti in possesso di titoli di studio superiori sono destinati a rimanere bloccati nella fascia retributiva di partenza, senza poter progredire. Tale situazione ha dei pesanti riverberi sia per le progressioni orizzontali che verticali. Inoltre, l’attuale dibattito sull’ordinamento professionale nella PA relativamente alla costituzione della nuova Area IV delle Elevate Professionalità sembra arenato in un vicolo cieco.

In questo contesto, abbiamo appreso che la proposta di legge (PDL) n. 1609 di iniziativa parlamentare, presentata in data 13 dicembre 2023 da onorevoli afferenti a diversi partiti politici della maggioranza e dell’opposizione, presenta delle modifiche sia al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in materia di riconoscimento del titolo di dottore di ricerca nella PA, sia alla legge 30 dicembre 2010, n. 240, in materia di organizzazione e reclutamento nelle Università.

Il tema del riconoscimento, sia nella PA sia nel settore privato, del valore del titolo e delle elevate professionalità e competenze legate al percorso dottorale è da sempre al centro dell’elaborazione politica e dell’azione della nostra Associazione ed in particolare dell’Area Tematica “Riconoscimento del dottorato”, fondata nel 2015, che ha portato, negli anni, alla stesura di proposte di emendamenti alla normativa vigente https://dottorato.it/sites/default/files/documents/valorizzazione-dottorato-settore-pubblico.pdf.

Negli ultimi anni, finanche recentemente, tali proposte sono state a più riprese presentate tramite l’interlocuzione con Ministri/e, parlamentari di diverse forze politiche e rappresentanti delle istituzioni universitarie (https://dottorato.it/node/1164, https://dottorato.it/content/fabiana-dadone) per cui apprendiamo con favore la presentazione di una proposta di legge su un tema su cui da più di 10 anni lottiamo per il bene della nostra categoria.

Analizzando la PDL N. 1609, essa risulta abbastanza eterogenea in quanto va a toccare non solo una minima parte della normativa di riferimento nell’ambito della PA, quale ad esempio il decreto legislativo 30 marzo 2001 , n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), il decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, ma anche quella relativa alla scuola (legge 15 luglio 2022 , n. 99 - Istituzione  del  Sistema   terziario   di   istruzione   tecnologica superiore) e all’Università (legge 30 dicembre 2010, n. 240 Norme in materia di organizzazione delle  università,  di  personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per  incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario).

Riteniamo che sarebbe stato auspicabile e più strategico presentare delle PDL separate, ognuna delle quali più organica, completa ed efficace per una piena valorizzazione del dottorato di ricerca soprattutto nella PA, tenendo dentro anche diverse altre proposte che come ADI, negli anni, abbiamo elaborato e portato all’attenzione pubblica.

Tuttavia, in un’ottica costruttiva di miglioramento dell’attuale PDL, soprattutto in questa fase di discussione parlamentare della PDL, descriviamo di seguito un’analisi dei vari articoli della PDL e le nostre riflessioni sull’efficacia di tali misure e le nostre proposte di integrazione.

In materia di definizione dei titoli di studio necessari all’accesso ai concorsi interni ed esterni alla PA, l’art. 1 comma b) della PDL riguardante l’integrazione all’art. 28, comma 1-ter, del periodo “ovvero sia in possesso del titolo di dottore di ricerca” va ad equiparare 5 anni di anzianità di servizio con il possesso del titolo di dottore di ricerca per l’accesso tra i requisiti per l’accesso alla qualifica di dirigente della seconda fascia. Inoltre, la proposta prevede che la valorizzazione del titolo si concretizzi soltanto per una percentuale delle nuove posizioni, stabilita come “non superiore al 30%”.

Come ADI riteniamo che il possesso del titolo di dottore di ricerca debba essere un requisito obbligatorio per qualsiasi posizione del personale della nuova area IV Elevate Professionalità e dirigente nella PA. Per questo, pur condividendo lo spirito della proposta, la riteniamo ancora troppo debole come forma di valorizzazione del titolo più alto del nostro ordinamento.

Inoltre, per quanto concerne l’art. 35-quater (Procedimento per l'assunzione del personale non dirigenziale) comma 1, lettera e) la PDL prevede l’aggiunta delle parole “anche attraverso una maggiore valorizzazione del titolo di dottore di ricerca”. Per quanto condividiamo la necessità e l’importanza della valorizzazione del titolo anche in sede concorsuale di reclutamento di personale non dirigenziale, come ad esempio i funzionari (Area III della nuovo sistema di classificazione della PA), tale formulazione ci appare assai vaga e pertanto poco incisiva, nella pratica, per un reale cambiamento della valutazione del punteggio assegnato al titolo di dottore di ricerca nei bandi di concorso.

Analogamente, l’art. 2. della PDL che propone la seguente modifica del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487: “Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione, il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, è modificato al fine di prevedere che i punteggi da attribuire ai titoli nell’ambito delle diverse categorie o all’interno delle stesse devono essere coerenti con il valore dei titoli nonché con la durata e la complessità del percorso di formazione per il loro conseguimento.” ci appare vicina ad una delle nostre richieste storiche ma migliorabile nella forma e, di conseguenza, nell’efficacia soprattutto in sede di attuazione della normativa nazionale che, talune volte, può essere interpretata in senso non pienamente vantaggioso per i dottori di ricerca dalle diverse amministrazioni centrali e locali in fase di concorsi.

Al fine di contribuire al miglioramento della PDL N. 1609, come ADI proponiamo le seguenti modifiche alla normativa vigente:

Modifiche al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165:

Aggiungere il seguente comma: “Nella valutazione dei titoli per le selezioni bandite dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché dalle aziende speciali e istituzioni previste dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per l’assunzione di personale con contratto a tempo determinato o indeterminato per i profili professionali per i quali è richiesta la laurea, al titolo di dottore di ricerca è riconosciuto un punteggio aggiuntivo, comunque non inferiore al doppio di quello riconosciuto al possesso di ulteriori lauree o lauree magistrali, ovvero non inferiore al triplo di quello riconosciuto al possesso di master universitari o di altri titoli post-laurea di durata annuale. 

Per l’assunzione di personale con contratto a tempo determinato o indeterminato per profili professionali ad elevata professionalità, ovvero ad elevata qualificazione e dirigenti, e per le progressioni di carriera verticali dall’Area III all’Area IV è richiesto il possesso del titolo di dottore di ricerca. Il periodo di ricerca del dottorato, indipendentemente dalla pertinenza con la posizione lavorativa bandita dall’amministrazione pubblica, è valutato ai fini del processo di selezione come esperienza lavorativa pregressa in un numero di annualità pari alla durata legale del percorso dottorale effettuato.”

Breve relazione

Come ADI, riteniamo urgente e necessario il riconoscimento formale del dottorato di ricerca come requisito obbligatorio per il personale della nuova Area IV delle Elevate Professionalità del comparto Funzioni Centrali e dell’Elevata Qualificazione del comparto Funzioni Locali, così come per le posizioni da Dirigente, superando la formula “ove pertinente, tra i titoli rilevanti ai fini del concorso” (D.Lgs 65/2001, articolo 35 comma 3 lettera e-ter modificato in tal senso dal D.Lgs 75/2017 attuativo della Legge Delega 124/2015) che limita la valorizzazione a vantaggio della discrezionalità.

Infatti, riteniamo che le competenze richieste per il personale delle elevate professionalità o elevata qualificazione corrispondano pienamente con quelle acquisite durante un percorso di dottorato. Per tale ragione, l’assenza del dottorato di ricerca tra i requisiti del personale di Area IV ci appare assolutamente inaccettabile e ingiustificabile. Pertanto, l’accesso all’Area EP dovrebbe essere consentito, de plano, ai funzionari dell’Area III in possesso del titolo di dottore di ricerca, al fine di riconoscere il valore del più alto titolo previsto dall’ordinamento universitario italiano. Infatti, il possesso del titolo di dottore di ricerca dovrà essere titolo obbligatorio per l’accesso all’Area IV sia in termini di progressione verticale delle carriere del personale della PA sia in fase di reclutamento.

Inoltre, come ADI chiediamo da sempre il riconoscimento del dottorato di ricerca come esperienza lavorativa pregressa, così come il riconoscimento di un punteggio aggiuntivo al dottorato nella valutazione dei titoli per le selezioni bandite da amministrazioni pubbliche, aziende speciali ed enti locali. Questo punteggio dovrebbe essere non inferiore al doppio di quello attribuito a ulteriori lauree o lauree magistrali, ovvero non inferiore al triplo di quello attribuito a master universitari o altri titoli post-laurea di durata annuale.

È importante sottolineare il passaggio relativo a specificare la non necessità di pertinenza tra il settore culturale nel quale è stato conseguito il dottorato e il tipo di posizione bandita poiché il dottorato di ricerca certifica, in prima istanza, ancor che l’acquisizione di competenze tecniche superiori a quelle tipiche di una laurea, l’acquisizione di competenze trasversali (le cosiddette “soft skills”) che rendono il dottore di ricerca idoneo per svolgere attività professionali tipiche delle posizioni da personale dell’area EP e da dirigente della PA. Tale valorizzazione del dottorato di ricerca deve essere applicata anche ai fini delle progressioni economiche e di carriera in qualsiasi settore della PA.

Modifica dell’Art. 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - aggiunta dell’Art. 35-quinquies sulla valorizzazione del titolo di dottore di ricerca:

Aggiungere i seguenti comma:

1. “Ai soggetti in possesso del titolo di dottore di ricerca in ambiti disciplinari attinenti al profilo messo a concorso, fermo restando il possesso dei requisiti previsti dal bando, chiesta la laurea.”

2. è riservata una quota minima pari al 10 per cento dei posti nelle selezioni bandite dalle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1 comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché dalle aziende speciali e nelle istituzioni di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e successive modificazioni, per l'assunzione di personale con contratto a tempo determinato o indeterminato per i profili professionali per i quali è ric“Se le riserve di cui al comma 1 non possono operare integralmente o parzialmente perché danno luogo a frazioni di posto, tali frazioni si cumulano con le riserve relative alle successive selezioni per l'assunzione di personale bandite dalla medesima amministrazione, azienda o istituzione ovvero sono utilizzate nei casi in cui si proceda ad ulteriori assunzioni attingendo alla graduatoria degli idonei.”

3. “Le amministrazioni, le aziende speciali e le istituzioni di cui al comma 1, trasmettono al Dipartimento della funzione pubblica copia dei bandi di concorso o comunque dei provvedimenti che prevedono assunzioni di personale nonché, entro il mese di gennaio, il prospetto delle assunzioni operate ai sensi del presente articolo nel corso dell'anno precedente.”

Breve relazione

La ratio delle proposte è agevolare l’ingresso nella Pubblica Amministrazione di personale altamente qualificato che, in virtù del proprio percorso di studi, può contribuire a rendere più efficiente, efficace e reattiva la macchina della PA. I posti riservati ai dottori di ricerca andrebbero calcolati nei bandi per i quali è requisito di partecipazione la laurea triennale, dal momento che quest’ultimo è il requisito previsto per gran parte dei concorsi per i funzionari.

Infatti, è opportuno sottolineare che per accedere ai ruoli dirigenziali è necessario un periodo minimo di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione con la qualifica di funzionario (fatta eccezione per l’accesso per corso-concorso, che però copre ben pochi posti sul totale delle posizioni dirigenziali). Pertanto è opportuno favorire l’accesso dei dottori di ricerca nei ruoli che costituiscono l’anello di congiunzione essenziale tra dirigenza e profili operativi, assumendo così un valore centrale per l’effettivo funzionamento dell’amministrazione (si pensi solo alle concrete responsabilità decisionali che possono essere affidate ai funzionari).

Modifica dell’Art. 52 del decreto legislativo n. 165/2001:

Al comma 1-bis, dopo il secondo periodo, è aggiunto il seguente:

“La contrattazione collettiva assicura che nella determinazione dei criteri per l’attribuzione delle progressioni economiche sia adeguatamente valorizzato il possesso del titolo di dottore di ricerca”.

Breve relazione

La disposizione serve a far sì che nella predisposizione degli accordi finalizzati all’attribuzione delle progressioni economiche sia dato rilievo alle indubbie maggiori competenze assicurate dall’avvenuto svolgimento di attività di ricerca ad alto livello nell’ambito del corso di dottorato.

Modifiche alla Legge 3 luglio 1998, n. 210, articolo 4, commi 1 e 7 (quadro di riferimento per il dottorato di ricerca):

L’attuale versione del comma 1 prevede: “I corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca forniscono le competenze necessarie per esercitare, presso università, enti pubblici o soggetti privati, attività di ricerca di alta qualificazione.”.

La nostra proposta di revisione è la seguente: “I corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca forniscono le competenze necessarie per esercitare, presso università, enti pubblici o soggetti privati, attività di ricerca e/o di lavoro caratterizzate da un grado elevato di capacità gestionale, organizzativa, professionale atta a consentire lo svolgimento di attività di conduzione, coordinamento e gestione di funzioni organizzativamente articolate di significativa importanza e responsabilità e/o di funzioni ad elevato contenuto professionale e specialistico, implicanti anche attività progettuali, pianificatorie e di ricerca e sviluppo”.

L’attuale versione del comma 7 prevede: “La valutabilità dei titoli di dottorato di ricerca, ai fini dell'ammissione a concorsi pubblici per attività di ricerca non universitaria, è determinata con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro, di concerto con gli altri Ministri interessati.”.

La nostra proposta di revisione è la seguente: “La valutazione obbligatoria dei titoli di dottorato di ricerca, ai fini dell'ammissione a concorsi pubblici per attività ad elevata professionalità e qualificazione, è determinata con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro, di concerto con gli altri Ministri interessati, da emanare entro centoventi giorni dall’approvazione della legge.”.

Modifiche alla Legge 476/1984 art. 2 successivamente modificata dalla Legge 240/2010 art. 19 comma 3 lettera b) sul diritto al congedo straordinario per dottorato:

L’attuale versione riporta: “Il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca è collocato a domanda,    compatibilmente    con le    esigenze dell’amministrazione, in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso ed usufruisce della borsa di studio ove ricorrano le condizioni richieste. In caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, o di rinuncia a questa, l’interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte dell'amministrazione pubblica presso la quale è instaurato il rapporto di lavoro. ((Qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, cessi il rapporto di lavoro o di impiego con qualsiasi amministrazione pubblica per volontà del dipendente nei due anni successivi, è dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo.)) Non   hanno diritto al congedo straordinario, con o senza assegni, i pubblici dipendenti che abbiano già conseguito il titolo di dottore di ricerca, né i pubblici dipendenti che siano stati iscritti a corsi di dottorato per almeno un anno accademico, beneficiando di detto congedo. I congedi straordinari e i connessi benefici in godimento alla data di entrata in vigore della presente disposizione sono mantenuti.  

((Le norme di cui al presente articolo si applicano anche al personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni disciplinato in base all'articolo 2, commi 2 e 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in riferimento all'aspettativa prevista   dalla contrattazione collettiva.))

Il periodo di congedo straordinario è utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza.”

La nostra proposta di revisione è la seguente: “Il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca è collocato a domanda in congedo straordinario per motivi di studio senza assegni per il periodo di durata del corso ed usufruisce della borsa di studio ove ricorrano le condizioni richieste. In caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, o di rinuncia a questa, l’interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte dell'amministrazione pubblica presso la quale è instaurato il rapporto di lavoro. ((Qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, cessi il rapporto di lavoro o di impiego con qualsiasi amministrazione pubblica per volontà del dipendente nei due anni successivi, è dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo.)). I congedi straordinari e i connessi benefici in godimento alla data di entrata in vigore della presente disposizione sono mantenuti.

((Le norme di cui al presente articolo si applicano anche al personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni disciplinato in base all'articolo 2, commi 2 e 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in riferimento all'aspettativa prevista   dalla contrattazione collettiva.))

Il periodo di congedo straordinario è utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza.”

Breve relazione

Parallelamente all’introduzione dell’obbligatorietà del possesso del titolo di dottore di ricerca per i profili professionali dell’Area IV e dirigenti, è necessaria la reintroduzione del diritto al congedo per il conseguimento del primo dottorato di ricerca, sottraendolo alla discrezionalità del dirigente. Infatti, la formulazione della disposizione introdotta dalla legge n. 240/2010, che rende discrezionale la concessione dell’aspettativa per il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato, ha creato una forte disparità di trattamento tra pubblici dipendenti dottorandi di ricerca, poiché la disposizione ha consentito a molte Amministrazioni di negare, sostanzialmente senza motivazione, l’aspettativa o comunque di giustificare il diniego in virtù delle forti limitazioni alla possibilità di assumere. In tal modo la possibilità di ottenere l’aspettativa è spesso dipesa dalle condizioni dell’amministrazione in cui il dipendente lavorava, il che costituisce fonte di discriminazione, a fronte dell’uguale condizione di ammissione a un corso di dottorato.

Il ripristino del diritto all’aspettativa elimina tali disparità. Peraltro l’onere finanziario per le amministrazioni si ritiene limitato, poiché per effetto degli ultimi provvedimenti che hanno disciplinato il dottorato di ricerca (soprattutto il DM 45/2013) i posti senza borsa (cui spesso accedono i pubblici dipendenti, in virtù della possibilità di fruire dell’aspettativa) si sono drasticamente ridotti. Inoltre viene eliminato il rischio di abusi, poiché non viene toccata la previsione per cui l’aspettativa può essere concessa per un solo dottorato.

In conclusione, la ratio delle nostre proposte di integrazione della PDL N. 1609 è agevolare l’ingresso nella Pubblica Amministrazione di personale altamente qualificato che, in virtù del proprio percorso di studi e lavorativo, può contribuire a rendere più efficiente, efficace e reattiva la macchina della PA. Le sfide che attendono la Pubblica Amministrazione del prossimo futuro riguardano l’innovazione, la stima dell’impatto delle politiche pubbliche, la rendicontazione di grandi progetti, la digitalizzazione, l’automazione e così via: tutte sfide che i dottori di ricerca hanno dimostrato di saper affrontare e padroneggiare durante il proprio percorso accademico, e rispetto alle quali sono pronti a dare il proprio contributo all’interno di una PA capace di riconoscere e valorizzare la loro esperienza e le loro competenze